本文见《财经》杂志2011年第01期 出版日期2011年01月03日  
 
时经两年博弈，《看守所条例》修订草案褪去20年来与中国法治发展不一致的部分弊病，却未脱离“侦羁合一”的体制现状，在现有基础多为微调

《财经》记者 陈晓舒

　　至今沿用20年的《看守所条例》，已由公安部起草修订草案并呈送国务院法制办。
　　这20年间，《宪法》三修，《刑法》《刑事诉讼法》确立“无罪推定”原则。以“躲猫猫事件”为契机，《看守所条例》迎来变革。
　　2009年2月12日，因涉嫌盗伐林木罪被羁押于云南省昆明市晋宁县看守所的李荞明意外死亡。警方称，死亡原因为李与狱友玩“躲猫猫”以头撞墙。此说一出，即遭非议。近一个月后，云南省政府公布该事件司法调查结果：李荞明在看守所内受“牢头”施虐和体罚，最后导致死亡。两名看守所民警因玩忽职守罪和虐待被监管人罪领刑。
　　“躲猫猫”之后，“激动死”“睡觉死”“喝水死”等一系列看守所非正常死亡事件，持续引起舆论关注。一份详细罗列35种看守所死亡大全的文章，在网上热传。“看守所里的非正常死亡案例，实际存在的比35种还要多。”中国政法大学诉讼法学研究中心主任樊崇义说。
　　历经两年博弈后，《看守所条例》并未升格为法律，送审稿褪去20年来与中国法治发展不一致的部分弊病，但仍未能脱离“侦羁合一”的体制现状，内、外监督均为下一步改革方向。
　　人权保障定调
　　“躲猫猫”之后，2009年4月，中国政府发表了《2009-2010年人权行动计划》，其中承诺：第一，在看守所审讯要实行物理隔离；第二，入所之前要进行身体检查。
　　中国人民大学法学院副教授程雷介绍，早在2000年前后，公安部即已着手研究修订《看守所条例》。2008年底，《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》公布，明确提出要“完善看守所相关立法，健全监督机制”。
　　“躲猫猫”事件发生后，在2009年全国两会上，政协委员刘白驹建议制定《看守所法》，全面规范看守所体系，这是近年来有关看守所的最强立法倡议。此后，虽然《看守所条例》未由行政法规上升为法律，但对其修改被列入国务院2009年二类立法计划当中。
　　此次送审的修订草案，更多的是对广受争议的弊病进行微调，公安部采纳了相关部门、专家学者、律师等方面的部分建议。
　　中国人民大学教授陈卫东介绍，研究《看守所条例》的修订，人权保障是一个非常重要的内容。现行《看守所条例》共52个条文，“人犯”一词使用了71次；与其配套的“实施办法”仅63个条文，“人犯”一词共使用了150次。
　　在此次的《看守所条例》修订中，羁押对象称谓全部变化，“人犯”被替换成“犯罪嫌疑人、被告人和罪犯”。同时，增加了一条保障人权的基本原则，“看守所依法保障犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的合法权益，为犯罪嫌疑人、被告人和罪犯行使合法权利提供便利。”
　　在修订草案中，看守所的性质与任务更加明确，包括看守所应该根据犯罪嫌疑人、被告人的具体情形制定科学的羁押和管理方式，保障在押人员的生活、卫生条件，安排适当的劳动、文体活动和心理治疗。
　　在2010年10月23日召开的“现行《看守所条例》的弊端及其修改研讨会”上，不少律师还提出，《刑事诉讼法》《律师法》规定律师在侦查阶段可以会见犯罪嫌疑人，但《看守所条例》规定在审判阶段律师才能会见被告人，这显然存在冲突。
　　“由于刑事诉讼是以刑事侦查为中心，被关押人员成了破案的手段。对于律师来说，我们也有切肤之痛，除了会见难，还要被秘密录音和监视。新修订的《律师法》一生效就变成了废纸，很多地方声称不执行。”律师魏汝久称。
　　在此次《看守所条例》修订中，对于律师会见权的保障，并没有贯彻《律师法》的规定，而是沿袭了《刑事诉讼法》中会见要经批准的做法，“在侦查阶段，侦查机关安排犯罪嫌疑人与其聘请或者委托的律师会见的，看守所应当查验案件主管机关安排会见的法律文书、律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函”。
　　2010年1月底召开的“看守所规范与看守所立法”研讨会上，全国律协刑事辩护委员会主任田文昌提出，在押人员与家属的会见往往受阻，建议细化相应规则。可资佐证的是，中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心2009年9月针对“欠发达地区看守所的调研”中，“无法与家人取得联系”以37.08%成为在押人员“最担心的问题”。
　　此次修订中，针对在押人员与家属会面规定，“在侦查阶段，犯罪嫌疑人与近亲属会见、通信的，应当经案件主管机关批准，在审查起诉、审判阶段，犯罪嫌疑人、被告人可以与近亲属会见、通信。”
　　“侦羁分离”流产
　　学界力挺的“侦羁分离”，即侦查与未决羁押分开管理，未能在草案中体现。按修订草案，由公安机关管理看守所的现有格局继续维持，“国务院公安部门主管全国看守所工作。县级以上地方政府公安机关主管本行政区域看守所工作”。
　　“公安部已经开始将预审、羁押机构分离及领导分离。但在一个系统内，看守所‘侦羁合一’的现有体制能否被打破还不得而知。”中国政法大学一位刑诉法学专家说。
　　“侦羁合一”被认为是刑讯逼供现象不能遏制，产生“牢头狱霸”的制度性根源之一。中国政法大学诉讼法学研究中心主任樊崇义认为，公安机关甚至将看守所视为侦查场所，现在有27%-30%左右的破案率源于看守所，因此，改革阻力非常之大。
　　中国人民大学针对发达地区和欠发展地区的两份调研报告均显示，看守所依然承担着深挖犯罪的职能，这也是年度考核的重要指标之一。受访的刑侦人员称，“我们在提审的时候会安排一些比较听话的在押人员作为我们的线人，通过换监室、套口供等方式深挖其他在押人员的犯罪行为。若查证属实，这些线人可被认定为有立功情节，从而可以从轻减轻处罚。”调研中涉及的一处看守所，2008年通过管教与在押人员的谈话和教育，为侦查机关办案提供了50多条线索，破获了30多起案件，因此获得了“深挖犯罪先进集体”称号。
　　还有位于发达地区的看守所设有两名专职“狱侦”，职能是通过安插特勤、耳目，对零口供、翻供案件（该看守所此部分案件40起-50起/年）进行证据固定；配合刑侦大队进行刑事侦查；协助抓捕同案犯、深挖余罪。
　　对“狱侦”的任务量要求是，每月每个监舍获得两条线索，并由此破一个案子，调研中“狱侦”表示任务量基本都能完成。如果深挖余罪中，能查证属实犯盗窃或抢劫10万元以上的重大案件，还将实行个案奖励。
　　在提交的《看守所条例》修订草案中，并未直接触及深挖余罪的根本动力，而是从制度上规范刑讯逼供案例高发的“提外审”，规定“提在押人员出所的，在出所、回所时，看守所应当对其进行人身检查，发现身体有伤的，侦查机关应当出具伤情证明，伤情严重的，不予收押”。
　　为解决滥用异地羁押带来的弊端，草案还规定“跨县级以上行政区域异地羁押的，需凭两地共同的上一级公安机关的审批手续收押”；为监督超期羁押，则增加了新措施，“看守所对于超期羁押的在押人员应当拒绝办案机关的提讯与提解（提出看守所进行诉讼活动）”。
　　主管看守所的公安部监所管理局局长赵春光曾对媒体称，看守所“牢头狱霸”问题的关键在于“有关部门对看守所监管工作的不重视”。看守所警力配置不足，警察与被监管人员的比例大大低于监狱中警察与被监管人员的比例。看守所中的民警与在押人员的比例是8:100；而同期全国监狱系统中，警察和监管人员的比例为18:100。
　　此次修订就此作出回应，对看守所警力配备的标准予以提高，规定“看守所人民警察与犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的比例不低于一比五”。
　　看守所隶属博弈
　　中国人民大学的调研报告中提及，“看守所只是承担保障刑事诉讼顺利进行的职能，没有深挖犯罪的职能和义务，侦破案件应该由侦查部门来进行，深挖余罪是与看守所的职能相矛盾的，所以不应当由看守所深挖余罪。有被调查者认为，如果看守所由司法部管辖就不会再承担深挖犯罪的任务。”
　　学界普遍观点是，将看守所交由司法行政部门管理，无论体制还是具体操作都不复杂，由于公安机关与司法行政机关均属国务院系统，实现中立化改革只需将目前看守所人员的编制转为司法行政机关，属于系统内改革，不存在增加编制与预算的问题。
　　但2010年1月底的一次闭门会议中，相关部门与法学专家、律师关于看守所的隶属问题仍各执己见。
　　“虽然公安部门在看守所管理方面做了很多工作，但是原则上应将看守所隶属与监狱隶属统一起来，交由司法部管理。”全国律师协会刑事辩护委员会主任田文昌坚持。
　　清华大学教授张建伟分析：“看守所隶属涉及到两个问题：第一，从实用主义或功利主义角度来看，将看守所交由中立的司法行政部门，为看守所的完善提供了一个必要的步骤；第二，从刑事诉讼制度的发展历程来看，看守所归属于公安机关以外的机关，代表了一个大趋势。由一个中立机关管理看守所，可以改善社会观感和国际观感，予民以公信力。”
　　但全国人大内务司法委员会负责人则认为，将看守所交由中立的司法行政部门，涉及机构隶属问题，难度比较大。所以，在现行体制内调整，而不是改变体制，更为现实。
　　“不要寄希望于将看守所归于司法部管理。在英国，看守所也是由警察部门管理。中国公安部已经设立单独的监管局，这在当前是合理的。”中国人民公安大学一位教授称。
　　北京市公安局相关负责人则表示：“看守所是公安机关的执法机构。但是，这种说法还是不够准确。看守所应该是一级人民政府的司法保障机构，不能简单地说是公安机关的机构。”
　　最终由公安部执笔的修订草案维持了现有的隶属格局。为化解学界争议及公众质疑，公安部在“躲猫猫”事件后亦采取了内部监督和社会监督并举的对策。
　　2009年4月以来，公安部接连出台了第一责任人负责制、联合检查等七项举措。“公安部是想通过加强各种行政手段对看守所进行全面整顿，加强管理，强化监督，努力消除看守所内部严重侵权的隐患。”中国人民公安大学教授周欣认为，“这在短期内可能会有一定成效，但是毕竟不是长效机制。因为看守所的问题本身是司法上的问题。”
　　外来监督未竟
　　对外来监督方式的探寻在修订草案中并未深入，为确保一定透明度，增加的措施包括，看守所应当实行警务公开、公开办事程序和监督方式，邀请人大代表、政协委员视察并建议。
　　程雷介绍，驻所检察制度是目前看守所中存在的最为主要的外来监督方式，有一定积极作用，但实践中也暴露出不少的问题，包括长期驻扎在同一看守所的检察官容易与看守警察达成“默契”。同时，现有规定中对于检察监督的后果缺乏明确规定，导致监督缺乏实效。
　　“看守所缺乏的是一个有效的监督机制。例如，在英国有羁押场所巡视员制度，巡视员可以随时巡视看守所，随机挑选在押人员进行访谈，了解其在看守所内的生活状况等。”中国人民公安大学崔敏教授说。
　　由陈卫东带领的中国人民大学调研组2008年开始在东北省份试点“羁押场所巡视员制度”，组织社会公众代表队两人一组，分为十组对羁押场所进行定期或不定期的巡视，之后可与羁押场所主管机关进行沟通、反馈，若未获有效、及时回应，可向社会曝光。
　　此后，北京市公安局监管处将此经验引进，选取西城区看守所作为首批试点开放看守所，允许社会公众参观。
　　不过，“羁押场所巡视员制度”目前并未列入修订草案，仅存于学者建议案。类似未竟的改革还包括“在押人员投诉处理机制”等。
　　本刊记者徐凯对此文亦有贡献
【作者：《财经》记者 陈晓舒 】